Guide pratique pour comprendre les référés liberté et suspension : des armes essentielles pour la protection des droits et libertés

La réforme des référés effectuée par la loi n°2000-597 du 30 juin 2000 est d’une importance capitale puisqu’elle a permis de combler des lacunes quant à la procédure suivie devant les juridictions administratives. Mais avant cette réforme, préexistaient déjà diverses procédures d’urgence. L’une d’entre elle était le sursis à exécution qui permettait d’obtenir du juge la suspension d’un acte administratif, ou du moins de différer l’exécution de la décision attaquée jusqu’à ce qu’il ait statué sur le fond. Le sursis à exécution était le résultat assurément nécessaire du caractère non suspensif du recours contentieux en droit français. Cette procédure dont les conditions ont quelques peu été modifiées, s’appelle aujourd’hui le référé suspension. La loi du 30 juin 2000 a notamment créé un nouveau mécanisme appelé « référé liberté » ayant pour objectif de donner aux justiciables une voie d’action efficace devant le juge administratif. 

Il faut relever comme le note le président de la section du contentieux du Conseil d’Etat Jean-Denis Combrexelle, depuis le mois de mars, soit depuis le début de la crise sanitaire plus de 914 référés ont été déposés auprès du Conseil d’Etat. Il s’agit d’une augmentation de 583 % par rapport à la même période l’année précédente. Entre le 30 octobre et le 4 novembre 2020 près de 57 référés ont été enregistrés et 54 d’entre eux sont relatifs aux mesures prises dans le cadre de la lutte contre la pandémie actuelle. 83% des 54 référés sont des référés libertés. Force est de constater comme l’a affirmé à juste titre le président du Conseil d’Etat Bruno Lasserre dans son intervention lors des journées juridiques et administratives franco-croates, « si le juge administratif a pu être tant sollicité durant la crise, c’est grâce aux procédures d’urgence dont il dispose depuis maintenant vingt ans et qui ont montré, une nouvelle fois, toute leur efficacité ». Ainsi, les référés suspension et liberté méritent une attention toute particulière, au regard de leur forte mobilisation en cette période de crise sanitaire.

I. Le référé suspension 

Présenté comme le digne successeur du sursis à exécution, le référé suspension figure à l’article L521-1 du code de justice administrative (CJA) qui prévoit que « quand une décision administrative, même de rejet, fait l’objet d’une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d’une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l’exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l’urgence le justifie et qu’il est fait état d’un moyen propre à créer, en l’état de l’instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision ». Il ressort de cet article que pour mettre en œuvre le référé suspension il faut : 

  • Au préalable ou simultanément demander au juge administratif l’annulation de la décision administrative en cause 
  • La décision ne doit pas être entièrement exécutée (CE, ord., 22 février 2001, n° 230408, Moret)
  • Justifier de l’urgence 
  • Démontrer un doute sérieux quant à la légalité de l’acte

Si les deux premières conditions ne souffrent presque jamais de difficultés, les deux autres conditions peuvent être plus complexes et méritent d’être ici explicitées. 

A. La condition d’urgence 

Selon une formule posée par le Conseil d’Etat et utilisée par les juridictions administratives, la condition d’urgence est remplie « lorsque l’exécution de l’acte porte atteinte de manière suffisamment grave et immédiate, à un intérêt public, à la situation du requérant ou aux intérêts qu’il entend défendre » (CE, section,19 janvier 2001 Confédérations nationales des radios libres). Les cas dans lesquels la condition d’urgence était remplie sont nombreux. Quelques exemples suffisent pour s’en convaincre. Ainsi, l’urgence est quasi systématiquement caractérisée dans les contentieux des permis de construire et de démolir puisque si l’acte administratif est exécuté, il parait très complexe de rétablir les lieux dans leur état antérieur (CE, 6 mars 2002, Mme Besombes). L’urgence est aussi souvent justifiée dans le contentieux des expulsions des étrangers (CE, 2 octobre 2002 Hakkar) comme en contentieux des titres de séjour (CE, section avis 14 mars 2001 Mme Ameur).  Lorsque le juge estime qu’il n’y a pas d’urgence, il doit le justifier (CE, 26 janvier 2007 Lévy). Le juge des référés peut, en présence d’un fait nouveau, réexaminer son appréciation de l’urgence (CE, 29 décembre 2004 Chahbasian).

B. Le doute sérieux sur la légalité de l’acte 

L’existence « d’un moyen propre à créer, en l’état de l’instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision » signifie que la légalité de la décision doit pouvoir être discutable, même si en matière de référé suspension, le juge n’examine pas complètement le dossier. La jurisprudence interprète cette condition avec souplesse, le juge n’hésitant pas à suspendre la décision administrative lorsqu’il estime qu’il existe un doute réel, et sans exiger nécessairement que l’illégalité soit totalement prouvée. La nécessité d’un doute sérieux facilite assurément la mise en œuvre du référé suspension par rapport au référé liberté dont les critères sont plus complexes (II). 

II. Le référé liberté 

Procédure exceptionnelle, encore inconnue il y a une vingtaine d’années, le référé liberté a selon le professeur Olivier le Bot « été institué en vue de répondre à un besoin de protection juridictionnelle que le juge administratif n’était pas en mesure de satisfaire dans les hypothèses où la puissance publique porte gravement atteinte aux libertés ». Le référé liberté a été créé par la loi du 30 juin 2000 relative aux référés devant les juridictions administratives, et figure à l’article L521-2 du code de justice administrative qui prévoit que « Saisi d’une demande en ce sens justifiée par l’urgence, le juge des  référés  peut ordonner toutes mesures nécessaires à la sauvegarde d’une liberté fondamentale à laquelle une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d’un service public aurait porté, dans l’exercice d’un de ses pouvoirsune atteinte grave et manifestement illégale. Le juge des référés se prononce dans un délai de quarante-huit heures. ». Il ressort de cet article qu’il y a plusieurs conditions pour exercer un tel recours : 

  • Il faut justifier d’une condition d’urgence 
  • Il faut démontrer qu’une liberté fondamentale est menacée 
  • Il faut prouver qu’il existe une atteinte grave et manifestement illégale à ladite liberté fondamentale porté par une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d’un service public dans l’exercice de ses pouvoirs 

Si la condition d’urgence est appréciée de la même manière que dans le cadre d’un référé suspension c’est-à-dire en prenant en compte les droits et intérêts du requérant et les nécessités de l’intérêt général ; les deux autres conditions méritent d’être précisées.

A. Une atteinte à une liberté fondamentale 

S’il y a bien une chose qu’il convient de noter d’emblée, c’est que la notion de liberté fondamentale n’a jamais été définie par la loi et ne fait aucunement l’objet d’un consensus doctrinal. Le concept est alors susceptible de multiples interprétations chacun pouvant « le modeler à sa guise, en fonction de ses convictions et sous l’influence de sa subjectivité » pour reprendre les propos du professeur René Chapus. Le Conseil d’Etat a alors à travers sa jurisprudence pléthorique dégagé plusieurs libertés fondamentales. Nous pouvons dresser une liste non exhaustive des libertés fondamentales existantes. Sont considérés comme des libertés fondamentales : le principe du caractère pluraliste de l’expression des courants de pensée et d’opinion (CE, 24 février 2001 Tibéri), la liberté d’aller et venir (CE, 9 janvier 2001 Deperthes), le droit d’asile (CE, 15 février 2002 Hadda), le droit de mener une vie familiale normale (CE, 30 octobre 2001 Mme Tliba) le droit au respect de la vie privée et familiale (CE, ord., 30 juillet 2015, Section française de l’Observatoire international des prisons), le droit de propriété et le droit de disposer librement de ses biens (CE, 23 mars 2001 Sté Lidl), le respect de libre administration des collectivités territoriales ( CE, sect. 18 janvier 2001 Cne de Venelles), la liberté de réunion (CE, ord., 19 août 2002, Front national, Institut de formation des élus locaux), droit pour le patient majeur de donner son consentement à un traitement médical (CE 16 août 2002, Mmes Feuillatey), droit au logement (CE, ord., 3 mai 2002, Association de réinsertion sociale du Limousin), droit de toute personne de recevoir […] les traitements et les soins les plus appropriés à son état de santé (CE, 13 déc. 2017, n° 415207) ; le droit d’égal accès à l’instruction (CE, ord., 15 décembre 2010 Peyrilhe), le droit à l’hébergement d’urgence (CE, ord., 10 février 2012, Fofana) etc.

La liberté fondamentale en question, lorsqu’elle est reconnue, doit subir non pas une simple atteinte, mais une atteinte « grave et manifestement illégale ». 

B. Une atteinte « grave et manifestement illégale ».

Si aucune définition de ce qu’est « une atteinte grave et manifestement illégale » n’existe, il ressort de la jurisprudence du Conseil d’Etat que le référé liberté n’intervient que lorsque l’irrégularité de la décision est caractérisée. Le but du législateur en posant une telle condition était de permettre au juge du référé liberté de se concentrer sur les situations exceptionnelles. Il est alors logique d’y voir une différence avec le juge du référé suspension pour qui un doute sérieux suffit, ou encore avec le juge du fond qui n’a besoin que d’une simple illégalité. Pour apprécier le caractère manifestement illégal de l’atteinte à la liberté fondamentale, le juge prend en compte les moyens dont dispose l’administration et des mesures qu’elle a mise en œuvre. Ainsi, il tient compte par exemple des mesures que l’administration s’est engagée à prendre au cours de l’audience afin d’écarter l’existence d’une atteinte grave et manifestement illégale (CE, ord. 8 avril 2020 Le Syndicat national pénitentiaire Force ouvrière).

Il faudrait également que l’administration ait commis cette atteinte grave et manifestement illégale dans l’exercice de ses pouvoirs. Dans le cas contraire, elle commet une voie de fait. Il y a voie de fait lorsque « l’administration a soit procédé à l’exécution forcée, dans des conditions irrégulières, d’une décision, même régulière, portant atteinte à la liberté individuelle ou aboutissant à l’extinction d’un droit de propriété, soit a pris une décision qui a les mêmes effets d’atteinte à la liberté individuelle ou d’extinction d’un droit de propriété et qui est manifestement insusceptible d’être rattachée à un pouvoir appartenant à l’autorité administrative » ( TC, 17 juin 2013 Bergoend). 

L’existence de ces référés peut rassurer. Chaque fois que ses droits et libertés sont menacés, le justiciable peut souvent les mobiliser. Durant ces deux décennies d’existence, les référé liberté et suspension ont largement trouvé leur place dans le contentieux administratif de telle sorte que leur existence n’est guère superfétatoire.

Landry WANDJI NANA

Master 2 Droit Public Approfondi

Université de Rouen Normandie 

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