L’interdiction de déléguer l’exercice de la force publique comme nouveau principe inhérent à l’identité constitutionnelle de la France

Dans le monde juridique, la question de la souveraineté fait toujours couler beaucoup d’encre ; en témoigne les débats récurrents sur l’application des normes issues de l’Union Européenne.

Dans sa décision QPC n°2021-940 « Société Air France », rendue le 15 octobre 2021, le Conseil constitutionnel est venu clarifier la position qu’il avait adoptée en 2006 (DC n°2006-961, 1e août 2006, « Droits d’auteur »). Il y avait reconnu l’inapplicabilité dans l’ordre interne d’un acte de droit dérivé lorsque ce dernier s’avérait contraire à une règle ou un principe inhérent à l’identité constitutionnelle de la France. Néanmoins, jusqu’alors, un flou juridique persistait quant à l’identification de tels principes.

Que savait-on jusqu’alors des principes inhérents à l’identité constitutionnelle de la France ? Ces principes sont propres à l’ordre interne et, à ce titre, ne sauraient avoir d’équivalent en droit communautaire. C’est pourquoi, sur le fondement de la clause de sauvegarde, le Conseil constitutionnel a déjà refusé cette qualification au principe d’égalité devant la loi et à la liberté d’expression et de communication. Il estime en effet qu’il revient aux juges nationaux de droit commun (juge judiciaire, juge administratif) ou à la Cour de justice de l’Union européenne de s’assurer du respect des principes posés par le droit de l’Union européenne.

La question soulevée par la QPC

La société Air France est tenue, en tant que transporteur aérien, de réacheminer des passagers auxquels l’accès au territoire national a été refusé. A la suite de plusieurs manquements à ce sujet, elle avait écopé de deux amendes. C’est à l’occasion du recours qu’elle a exercé devant la cour administrative d’appel de Paris que la société a formé ladite question prioritaire de constitutionnalité (QPC).

La question prioritaire de constitutionnalité était notamment relative à l’article L213-4 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile (CESEDA). Plus spécifiquement, le grief portait sur l’obligation de réacheminement mise à la charge des transporteurs aériens et formulée ainsi : « l’entreprise de transport aérien (…) est tenue de ramener sans délai (…) cet étranger ».

Selon Air France, l’obligation mise à la charge des transporteurs aériens de réacheminer les personnes étrangères auxquelles l’accès au territoire français a été refusé s’avérait contraire à plusieurs droits et libertés constitutionnellement garantis. Elle arguait particulièrement une violation de l’article 12 de la Déclaration des Droits de l’Homme et du citoyen de 1789 (DDHC), prévoyant la nécessité de la force publique, en ce que l’obligation aurait pour effet de déléguer à une personne privée des compétences de police administrative générale inhérente à l’exercice de la force publique.

La disposition législative dont l’inconstitutionnalité était contestée

L’article L213-4 du CESEDA dispose que « Lorsque l’entrée en France est refusée à un étranger non ressortissant d’un Etat membre de l’Union européenne, l’entreprise de transport aérien ou maritime qui l’a acheminé est tenue de ramener sans délai, à la requête des autorités chargées du contrôle des personnes à la frontière, cet étranger au point où il a commencé à utiliser le moyen de transport de cette entreprise, ou, en cas d’impossibilité, dans l’Etat qui a délivré le document de voyage avec lequel il a voyagé ou en tout autre lieu où il peut être admis ».

Cette disposition constitue tout d’abord une application directe d’une norme conventionnelle, et plus spécifiquement de l’article 26 de la Convention d’application de l’accord de Schengen, signée le 19 juin 1990, qui met à la charge des entreprises de transport de « reprendre en charge sans délai » les étrangers dont l’entrée sur le territoire des Etats signataires a été refusée et de les ramener dans l’Etat tiers d’origine.

De plus, elle correspond également à l’application d’une norme du droit de l’Union européenne, ladite obligation ayant été reprise et précisée par une directive du 28 juin 2001.

La décision rendue par le Conseil constitutionnel

Le Conseil constitutionnel rappelle tout d’abord qu’il est incompétent pour contrôler la conformité à la Constitution de dispositions législatives qui se bornent à tirer les conséquences nécessaires de dispositions inconditionnelles et précises d’une directive, ou des dispositions d’un règlement de l’Union Européenne, sauf si cela va à l’encontre d’une règle ou d’un principe inhérent à l’identité constitutionnelle de la France. Cette position fait l’objet d’une jurisprudence constante depuis une décision DC n°2004-496 du 10 juin 2004, fondée sur l’article 88-1 de la Constitution française.

Jugeant que l’article L213-4 du CESEDA se borne à tirer les conséquences des dispositions inconditionnelles de la directive du 28 juin 2001, le Conseil constitutionnel ne s’estime compétent que pour contrôler la conformité des dispositions contestées aux droits et libertés que la Constitution garantit, uniquement « dans la mesure où elles mettent en cause une règle ou un principe qui, ne trouvant pas de protection équivalente dans le droit de l’Union européenne, est inhérent à l’identité constitutionnelle de la France. »

Dans un premier temps, le Conseil constitutionnel écarte l’examen des arguments mettant en cause le droit à la sûreté, le principe de responsabilité personnelle et l’égalité devant les charges publiques. En effet, ces derniers trouvant également protection auprès du droit de l’Union européenne, ils ne sauraient constituer des principes inhérents à l’identité constitutionnelle de la France

Dans un second temps, le Conseil constitutionnel examine avec davantage de précision le grief relatif à l’article 12 DDHC. Ce dernier énonce que : « La garantie des droits de l’Homme et du Citoyen nécessite une force publique : cette force est donc instituée pour l’avantage de tous, et non pour l’utilité particulière de ceux auxquels elle est confiée ». De cette disposition, le Conseil constitutionnel consacre, comme principe inhérent à l’identité constitutionnelle de la France, l’interdiction de déléguer à des personnes privées des compétences de police administrative générale inhérentes à l’exercice de la « force publique » nécessaire à la garantie des droits. Néanmoins, il s’empresse de préciser qu’en l’espèce, la disposition litigieuse ne vient pas porter atteinte à ce principe. En effet, la décision mettant en œuvre le réacheminement n’est pas prise directement pas l’entreprise : elle relève de la compétence exclusive des autorités chargées du contrôle des personnes à la frontière. Ne pèsent donc sur les transporteurs aériens que l’obligation de réacheminer les personnes ; et ce, à la demande des autorités. De plus, la disposition ne leur impose pas une obligation de surveiller la personne à réacheminer, ou d’exercer sur elle une quelconque contrainte, puisque le commandant de bord conserve la possibilité de débarquer la personne si celle-ci « constitue un danger pour la sécurité, la santé, la salubrité ou le bon ordre de l’aéronef ». C’est ainsi que, écartant le grief tiré de la méconnaissance de l’article 12 de la DDHC, le juge constitutionnel déclare la conformité de la disposition aux droits et libertés constitutionnellement garantis.

Une décision s’inscrivant dans la continuité de la philosophie européenne.

Il est prévu dans le droit primaire de l’Union européenne (art 4§2 du Traité sur le fonctionnement de l’Union Européenne – TFUE) que cette dernière est tenue de respecter l’identité nationale des Etats membres « inhérente à leurs structures fondamentales politiques et constitutionnelles ». Véritable garantie des valeurs fondamentales propres à chacun des Etats, cette disposition a récemment été utilisée par les tribunaux constitutionnels allemand et polonais afin de faire valoir la primauté de certaines règles de leur droit interne sur le droit européen. En recherchant si une disposition nationale, venant appliquer le droit de l’Union européenne, ne vient pas méconnaitre un « principe inhérent à l’identité constitutionnelle de la France », le Conseil constitutionnel s’inscrit également dans la logique posée par le droit primaire européen. Pour certains commentateurs, c’est un retour à « une interprétation finaliste du droit européen ».

Pour aller plus loin : Décision n° 2021-940 QPC du 15 octobre 2021 | Conseil constitutionnel (conseil-constitutionnel.fr)

Constance LANGE

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